第四卷 第三章 第七节

第四卷 第三章 第七节

21 世纪的中央集权，以美国民主选举加联邦分权为另一个深度样本

上一节立稳了第二十二层，以中国民主集中制为深度样本。这一节讲另一个深度样本，美国。中国和美国，是 21 世纪世界上两个最具影响力的中央集权国家，也是两种最不同的当代政治制度形态。这一节用一种特别的笔法，每一处看似的现象，都从美国制度自己的逻辑出发，从一个角度看、再从另一个角度看，把两面都摆出来。小雷不接受美国的自我定位，也不反对它，只客观描述、让读者自己判断。

一、为什么这一节单独讲美国

讲完中国的当代政治制度，讲到这里要展开 21 世纪中央集权的另一个深度样本，美国。中国和美国，是 21 世纪世界上两个最具影响力的中央集权国家，也是两种最不同的当代政治制度形态。理解美国，和理解中国一样，是理解 21 世纪中央集权多种形态的关键。

美国对自己有一个明确的自我定位，＂ 民主自由的灯塔 ＂ 、＂ 分权制衡的典范 ＂ 、＂ 个人权利的守护者 ＂ 。这种自我定位通过教育、媒体、文化产品，传播到世界各国，影响了 21 世纪全球对 ＂ 好政治制度 ＂ 的想象。小雷的本份，不是接受美国的自我定位，也不是反对它，而是客观描述美国实际政治制度的运作，看到它的多面性，让读者自己判断。这一节用一种特别的笔法，每一处看似的现象，都从美国制度自己的逻辑出发，讲清楚它的内在道理。这是小雷对一个 250 年历史的政治制度的应有尊重。读者读完，根据自己的位置和价值观，自己思考、自己判断。

二、美国是中央集权，只是和中国不同

讲美国，必须先破除一个简化印象，许多人以为 ＂ 美国是分权国家 ＂ 、＂ 美国反对中央集权 ＂ ，这种印象不准确。美国是一个高度中央集权的国家，只是它的中央集权形态和中国不同。

美国的中央集权，通过联邦层级实现。总统，联邦行政首脑，掌握军队、外交、行政机构。国会，联邦立法机关，制定全国性法律。最高法院，联邦司法最高权威，对宪法和联邦法律有最终解释权。这三大支柱都是联邦层级，是美国的 ＂ 中央 ＂ 。联邦法律高于州法律，联邦政府控制货币、外交、国防、跨州贸易、所得税征收等关键事项。美国的 ＂ 分权 ＂ ，是在中央集权框架内的分权，不是 ＂ 没有中央集权 ＂ 。

美国的中央集权，经过几个关键节点逐步强化。1789 年，宪法生效，联邦政府正式成立，确立了联邦层级。1803 年，马伯里诉麦迪逊案，确立联邦最高法院的司法审查权，把法律解释的最高权威集中在联邦层面。1865 年，南北战争结束，联邦政府彻底击败南方邦联，确立联邦权力高于州权，这是美国中央集权的关键节点，也是 250 年来美国制度最大的一次重塑。1913 年，联邦所得税宪法修正案，联邦政府获得直接征收所得税的权力，这是中央集权的财政基础。1933 年，新政开始，联邦政府大规模扩展经济和社会职能。1965 年，民权法案加上选举权法案，联邦政府介入州内民权事务，进一步强化中央权力。到 21 世纪，美国联邦政府拥有约 200 万公务员、年预算超过 6 万亿美元（约占国内生产总值的 25%），是世界上最大的中央政府之一。所以，美国是中央集权的样本，只是这套中央集权的内部结构和中国不同。

三、三权分立，分权制衡的深层智慧

美国制度最具特色的安排，是三权分立。立法权归国会（参议院加上众议院），行政权归总统加上内阁，司法权归最高法院加上联邦法院系统。三权之间互相制衡。国会立法，但总统可以否决（总统用否决权时国会三分之二多数可以推翻否决，这是制衡之中再制衡）。总统行政，但国会控制预算加上可以弹劾，而最高法院可以判决总统行为违宪。最高法院判决，但大法官由总统提名加上国会确认，而国会可以修宪推翻最高法院的某些判决（虽然修宪极难）。

这种三权分立加上互相制衡的设计，背后是美国制宪先贤对历史的深刻反思。美国制宪先贤在 18 世纪末研究了欧洲千年政治史，他们看到，王权独大容易陷入专制和滥权，教权独大容易压制思想和创新，贵族独大容易剥削平民和阻碍流动，大众多数独大容易陷入 ＂ 多数人的暴政 ＂ 压迫少数。美国先贤的回答，把权力分散到不同分支加上让它们互相制衡，任何一个分支想独大，都会被另外两个分支挡住。这种设计在 250 年里保证了美国没有出现彻底的独裁，这是美国制度最深的智慧，通过制度性的分权加上制衡，避免任何一方力量过度集中。

具体运作中，这种制衡机制经常导致重大决策需要长时间讨论、反复修改、多次妥协。从一个角度看，这种 ＂ 反复 ＂ 是制度运作慢、效率低的体现。但从另一个角度看，从美国先贤设计的角度看，这种 ＂ 反复 ＂ 恰恰是设计的目的，给重大决策以充分的讨论、辩论、审视空间，避免任何一方仓促决策的错误。这是同一个现象的两面，慢，是分权制衡的代价；慢，也是分权制衡的目的。读者自己根据自己的判断，决定如何看待这种 ＂ 慢 ＂ 。

四、两党制加总统制加选举制度，民意的多种表达形态

美国的两党制，民主党和共和党，长期主导美国政治。第三党在美国几乎没有生存空间，这是选举制度（特别是单一选区制）的自然结果，也是两党制能长期延续的结构基础。

两党制有它的内在优势，选举简化（选民容易在两个明确的选项中做出选择）、政府组成稳定（选举后立刻形成执政党）、责任明确（选民可以清楚知道哪个党负责哪段时期的政策）。两党制也有它的内在挑战，第三种或第四种声音难以进入主流政治；两党对立容易激化，选民被迫 ＂ 非此即彼 ＂ 地站队；中间选民和温和派的声音相对被压制。

美国总统由选举团选举产生，这是一个独特的设计，每个州按人口分配选举人，选民投票给本州选举人，选举人再投票给总统候选人。这种设计，是 18 世纪末为了平衡大州和小州、平衡不同地区设计的妥协。21 世纪有人认为它 ＂ 过时 ＂ ，也有人认为它 ＂ 保护了小州权益、防止大州主导 ＂ ，这种争论本身，是美国民主自我反思的一部分。历史上多次出现 ＂ 赢得普选票但输了选举团票 ＂ 的总统选举，引发了对选举团制度的反复讨论。

美国选举制度的层级，联邦、州、地方、市、镇，每一级都有选举，这种 ＂ 多层级民主 ＂ ，让美国民众有很多机会参与政治，联邦层级有总统、参议员、众议员选举，州层级有州长、州议员选举，地方层级有县长、市长、议会选举，某些州的法官、某些地区的警长也是选举产生的。

而在小镇地方层级，这种 ＂ 民主参与 ＂ 出现过极致的有趣案例。美国阿拉斯加州一个小镇，一只猫 Stubbs 担任名誉市长 20 年（1997 到 2017 年），在小镇旅游业中成为吸引点。加州一个小镇，一只狗 Bosco 任市长 13 年（1981 到 1994 年）。明尼苏达州一个小镇，一只大白狗 Duke 连续当选三届市长，成为社区团结的象征。这些 ＂ 猫狗市长 ＂ 案例，从一个角度看，是美国地方民主选举的有趣极致；从另一个角度看，也展示了美国地方民主允许社区表达自己独特创意、不被强制要求 ＂ 严肃 ＂ 的自由。读者自己判断，这是民主成熟的体现，还是民主荒诞的体现，小雷不下结论。

五、官员选拔，精英教育与多元入径的传统

美国官员选拔，和中国有显著差异。美国不依赖统一的公务员考试（美国联邦公务员考试系统是 1883 年彭德尔顿法案建立，主要选拔行政技术官员，但高级政治职位主要不通过考试），而是依赖多元入径。

入径一，精英大学。21 世纪美国总统几乎全部出自精英大学，许多议员、内阁部长、最高法院大法官，同样出自顶尖名校。这种 ＂ 精英教育路线 ＂ ，有它的内在优势，顶尖大学提供深度学术训练加上国际视野加上广泛人脉，校友网络帮助毕业生在多个领域获得机会，教育水平相对统一。也有它的内在挑战，教育路径相对固定，普通家庭的孩子要进入精英大学相对困难；政治精英可能形成相对封闭的社交圈，和普通民众的距离扩大；精英大学本身的学费昂贵，经济条件影响入学机会。

入径二，政治家族传承。美国有许多著名政治家族，亚当斯家族（两位总统）、罗斯福家族（两位总统加多位议员和州长）、肯尼迪家族（一位总统加多位议员）、布什家族（两位总统）、克林顿家族。这种 ＂ 政治家族传承 ＂ ，有它的内在优势，政治经验代代传承，政治资源（家族网络、捐款渠道、媒体关系）传承，选民认知传承。也有它的内在挑战，与中国 ＂ 八成五平民官员 ＂ 的选拔方式形成对比；普通家庭出身的人进入政治顶层相对困难；政治精英相对集中在少数家族，影响了 ＂ 政治流动性 ＂ 。

入径三，商业、军事、学术、法律、媒体等多种路径。美国政治精英不只来自精英大学和政治家族，还有从企业、军事、学术、法律、媒体等多种领域转入政治的路径，这是美国制度 ＂ 多元入径 ＂ 的一面，许多重要的政治人物都展示了这种多元入径的可能性。美国官员选拔的整体格局，精英教育加上政治家族传承加上多元入径混合，这套体系有它的开放性，也有它的精英化倾向，读者自己根据自己的标准，判断这种选拔方式的好坏。

六、利益集团加政治献金加旋转门，美国民主的实际运作机制

美国民主制度的一个重要特征，允许各种社会力量通过组织和资金参与政治。利益集团包括企业团体、工会、行业协会、倡导团体、族裔团体、宗教团体等，这些利益集团通过游说、政治献金、媒体宣传、社区动员，影响政治过程。从一个角度看，这是 ＂ 利益集团绑架政治 ＂ 的体现，大企业和富裕团体通过金钱影响立法加上政策，而普通民众的声音相对弱。从另一个角度看，这是 ＂ 多元利益参与 ＂ 的体现，任何有组织的群体都可以参与政治，不同利益相互博弈，形成动态平衡，避免任何一方完全主导。美国宪法第一修正案保障 ＂ 请愿权 ＂ ，利益集团参与是宪法保护的权利，美国制度自身把这种参与看成 ＂ 健康民主 ＂ 的体现。

政治献金。21 世纪美国总统选举的总花费，2016 年约 24 亿美元，2020 年约 144 亿美元，2024 年约 159 亿美元，参议院和众议院选举的总花费每次也在数十亿美元规模。从一个角度看，这是 ＂ 金钱主导政治 ＂ 的体现，筹款能力成为候选人成败的关键，富人和大企业影响力远大于普通选民。从另一个角度看，这是 ＂ 公民和团体表达政治支持的合法方式 ＂ ，美国最高法院 2010 年的一项判决，明确把政治献金视为 ＂ 言论自由 ＂ 的一部分。

旋转门。＂ 旋转门 ＂ 是描述美国政府官员卸任后进入企业、企业高管出任政府要职的循环。从一个角度看，这是 ＂ 利益输送加上公私不分 ＂ 的体现，政府官员为大企业服务以期未来入职大企业，企业高管在政府任职时为前雇主服务。从另一个角度看，这是 ＂ 公私部门人才流动加上经验交换 ＂ 的体现，政府需要懂行业的专业人才，企业需要懂政府运作的高管，这种流动让两个领域的认识更深入。这一节的核心，是把美国民主的实际运作机制如实呈现，小雷不评判这些机制是 ＂ 好 ＂ 还是 ＂ 坏 ＂ ，只是讲清楚每个现象的两面，让读者自己根据自己的位置和价值观去判断。

七、美国制度运作的特点，制衡的代价与目的

美国制度的运作有几个引人注目的特点，小雷用 ＂ 从另一个角度看 ＂ 的笔法来呈现。

特点一，重大决策需要长时间协商。国会两党经常在重大法案上反复讨论加上来回修改加上多次表决。从一个角度看，这是 ＂ 决策低效加上立法瘫痪 ＂ 的体现，重要法案往往需要数月甚至数年才能通过。从另一个角度看，这是 ＂ 分权制衡设计的目的 ＂ ，给重大决策以充分的讨论、辩论、审视空间，让多元社会的不同声音都有表达机会。美国先贤在 18 世纪末就明确设计了这种 ＂ 慢 ＂ ，他们觉得 ＂ 慢政府 ＂ 胜过 ＂ 快政府 ＂ ，因为 ＂ 快政府 ＂ 容易做错事，＂ 慢政府 ＂ 至少不会迅速犯大错。

特点二，联邦政府偶尔停摆。21 世纪以来美国联邦政府多次因预算僵局而部分停摆。从一个角度看，这是 ＂ 政府失能 ＂ 的体现，两党无法达成预算妥协导致政府部分关门。从另一个角度看，这是 ＂ 对纳税人金钱的慎重态度 ＂ ，国会不轻易同意可能浪费的预算，这种 ＂ 宁可停摆也不糊涂签字 ＂ 的态度反映了对公共资金的责任感。

特点三，联邦债务持续累积。21 世纪美国联邦债务从 2000 年的约 5.7 万亿美元，上升到 2024 年的约 35 万亿美元。从一个角度看，这是 ＂ 财政不可持续加上透支未来 ＂ 的体现，债务规模超过国内生产总值，利息支出占预算比重越来越大。从另一个角度看，这是 ＂ 为长期投资和危机应对融资的财政模式 ＂ ，美国通过联邦债务为基础设施、科技研发、社会保障、危机应对等长期事项融资，这是发达经济体的常见财政模式。

特点四，医疗体系昂贵但创新。美国医疗支出占国内生产总值约 17%，是全球最高比例之一，但基本医疗的普及面不如许多发达国家。从一个角度看，这是 ＂ 医疗体系效率低下 ＂ 的体现，花更多钱获得相对差的整体医疗效果。从另一个角度看，这是 ＂ 全球医疗创新和高端医疗的中心 ＂ ，美国的医院、医学院、医药研发机构是全球最先进，新药、新设备、新疗法大量来自美国，这种创新带动了全球医疗水平的提升。

特点五，基础设施老化。许多美国大城市的道路、桥梁、电网、铁路、水利设施严重老化。从一个角度看，这是 ＂ 国家投资不足 ＂ 的体现，基础设施长期得不到充分更新。从另一个角度看，这是 ＂ 联邦制下地方负责更多 ＂ 的体现，美国基础设施主要由州和地方负责，这种分散治理让地方根据自己的需要决定优先级。

特点六，政治极化和地域分化。21 世纪美国的政治分化加剧，不同地区、不同教育水平、不同族群之间的对立越来越严重。从一个角度看，这是 ＂ 社会撕裂加上共识瓦解 ＂ 的体现，两党选民越来越难以理解对方的立场，社会信任度下降。从另一个角度看，这是 ＂ 多元社会真实表达 ＂ 的体现，美国是一个极度多元的社会，民主制度允许这些差异公开存在，这恰恰是民主的本质，允许多元而不是强求统一。

这些都是同一现象的两个角度，小雷不下结论，只是把两个角度都呈现出来，让读者自己看到、自己思考、自己判断。

八、美国制度的深度优势

讲完上面的多面观察，还要立稳美国制度几个真实的深度优势。

第一，个人权利的制度保障。美国宪法权利法案加上 250 年来不断扩展的判例法，保障了广泛的个人权利，言论自由、宗教自由、新闻自由、人身自由、财产权、隐私权、正当法律程序等，这一套个人权利保障，是 21 世纪世界许多国家借鉴的对象。

第二，创新和创业环境。美国的创新中心吸引全球顶级人才，风险投资、上市机制、知识产权保护、宽容失败的文化，共同造就了美国的创新土壤，21 世纪改变世界的许多公司都诞生在美国。

第三，学术研究环境。美国大学是全球科研的核心，诺贝尔奖得主中美国学者占比极高，全球顶尖学者和学生都希望来美国就读和研究，这种 ＂ 人才虹吸 ＂ 效应让美国在 21 世纪科技竞争中保持优势。

第四，文化软实力。美国的电影、流行音乐、电视剧、社交媒体、英语、生活方式，影响 21 世纪全球流行文化，这种软实力让 ＂ 美国梦 ＂ 成为许多国家年轻人的向往。

第五，司法独立性。联邦法院（特别是最高法院）在制度上独立于行政和立法，能够约束行政机构和立法机构的越权行为，21 世纪美国司法体系多次判决行政命令违宪，展示了司法独立的实际效能。

这些深度优势，构成了美国制度的真实价值。任何客观评价美国制度，都要看到这些优势，也看到前面讨论的各种特点，两面合起来，才是美国制度的完整图像。

九、本节立第二十三层

讲到这里，本节立第二十三层。美国是 21 世纪西方主流话语的核心代表，通过 250 年的制度演化，形成了三权分立加上总统制加上两党制加上联邦分权加上多元利益参与加上精英教育与多元入径加上选举制度多种形态的复杂体系。

这套体系，有它的深层智慧（分权制衡的设计理念），有它的内在张力（决策慢、债务累积、医疗昂贵等现象），有它的深度优势（个人权利、创新、学术、文化、司法独立），有它的特定结果（21 世纪世界第一大经济体加上全球最强军事力量加上文化软实力领先）。每一处看似的 ＂ 问题 ＂ ，从另一个角度看，都有它的内在逻辑和合理性；每一处看似的 ＂ 优势 ＂ ，也有它需要付出的代价。这就是任何复杂政治制度的真实样子。

和上一节讲的中国制度形成对照，两种制度，各有逻辑、各有代价、各有收获，小雷不评判孰优孰劣，读者根据自己的位置和价值观去判断。

下一节讲，21 世纪中央集权也会失败，五个最有代表性的失败样本，以及失败背后的共同规律。

功劳归老祖宗，错误归小雷。

第八节　中央集权的失败，什么时候、为什么、给读者的真东西